数据要素研究｜申晓雨、曾祥瑞数据治理中数据(2)

数据保护中行政监管的弊病

近年来，我国行政监管机关对于数据保护，特别是个人信息保护的治理工作，已取得显著成效。但另一方面，根源于顶层立法的不明确，行政监管在实践中也产生了诸多弊病：

第一，多头监管导致交叉执法和空白执法。作为网络安全及信息保护的基本法，《网络安全法》第八条确立了网络安全及个人信息保护方面的多头监管制度，随后出台的《个人信息安全法（草案）》《数据安全法（草案）》均延续了这种思路，形成了在网信部门领导下，电信、市场监管、公安等机关和相关行业主管部门共同监管的“九龙治水”格局。这意味着，对于同一个问题，企业可能面临来自不同监管部门的执法要求，也可能在某些问题上求告无门。

第二，不同监管部门执法标准不统一。作为监管依据和标准的顶层立法不明确，导致不同的监管部门按照自身的理解去解释法律并进行执法，对同样的问题，不同部门很难形成统一的操作标准。结合上述的多头监管问题，重复执法、冲突执法增加了企业的合规负担。

第三，行政执法堵而不疏。现阶段监管部门的执法活动仍以打击违法违规行为为主要目标，鲜见给企业提供详细的合规指引、操作规范，导致企业在监管过程中并不能很好地理解立法目的、落实监管要求、完善合规措施。

数据治理中的企业困境

数据利用中的确权和维权难题

从追求利润的角度，企业希望数据的开发和利用最大化。因此，除在经营中对数据进行收集和积累外，企业还需要积极吸纳外部数据，并向外界共享自身的数据资源，以打通不同领域，实现交叉合作，提升数据开发和利用能力。为此，加速数据要素市场化，规制数据侵权和不正当竞争行为，保障数据的自由流通，是关键之举。

但现实中，数据产权边界不清晰，数据产权的权利范围和利用规则也不甚明确，企业在进行数据资产管理、确认数据资产价值时缺少明确的依据，也难以对特定数据交易的合法性进行准确判断，增加了企业的数据交易成本和难度。同时，在发生涉及数据产权的争议后，受立法缺失、举证困难等因素的影响，企业能够得到的救济及其效果有限。综合各方面原因，多数企业对于数据的资产化、数据产品的研发和数据的共享、流通仍持观望态度，或因受限于上述问题而无法有效推进数据交易、实现数据资产价值。

数据合规成本与收益的平衡

从运营成本的角度来看，企业会尽可能合理控制合规成本，这要求立法和执法的标准相对稳定且清晰可预测。然而，在立法缺失、规定不清晰和多头监管的背景下，企业对如何满足合规要求经常感到茫然无措，甚至疲于应对多个主管部门进行的高频次检查以及不同的整改要求，使其被动投入的合规成本增加。由于难以在数据保护成本和数据利用收益之间达到平衡，企业加强数据合规的内驱力不足。以个人信息保护为例，在近两三年内，大量企业经历了从没有隐私政策、默认甚至未经用户使同意就收集个人信息，到隐私政策万字长文、用户不同意就拒绝提供基本服务的变化——从最初的无序发展，到如今的矫枉过正，企业采取这些手段，往往并不以个人信息保护为目的，而仅为一站式满足不同监管部门的整改要求。这种将合规做成表面文章的行为固然不可取，但现象背后也正折射出企业控制合规成本的需求。

此外，现阶段针对数据侵权的司法判赔、行政处罚力度普遍不高，在司法实践中还存在诸如举证责任不明确、证明标准不明晰等问题，导致侵权企业违规成本与其获得的利益相比过低，促使一些合关于平衡数据利用和数据保护的建议规意识不强的企业选择“有效侵权”（在法经济学上，当一个经济实体故意选择侵权时，如果其所付出的成本比通过合法的方式获取授权更低，那么就可以称该侵权行为是一个“有效侵权”），不仅对其他企业或个人的权益造成侵害，对数据资产化和数据交易的良性发展也会造成负面影响。

关于平衡数据利用和数据保护的建议

纵观我国数据治理现状，近年来，数据保护体系已初显雏形，但在立法和执法领域仍存在诸多问题，有待进一步完善；而数据利用方面，必要的法律基础和制度尚未建立。如上文所述，数据保护和数据利用立法和监管体系发展的不平衡以及其他现实问题，限制了企业对数据开发利用以及数据合规的创新力和内驱力，不利于企业数据资产化和数据交易的发展。为此，笔者尝试从以下几个方面，对我国数据治理体系的建立和完善提出建议：

文章来源：《经济与社会发展研究》 网址: http://www.jjyshfzyj.cn/zonghexinwen/2021/0716/1638.html

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